財政政策與財稅改革應(yīng)成合力

      2012年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定，2013年的首要任務(wù)是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。需要深入分析影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的深層次因素：經(jīng)濟(jì)周期和制度。適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策選擇可應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的挑戰(zhàn)，而應(yīng)對不利的制度因素則只能靠強(qiáng)力推進(jìn)改革。

　　財稅改革紅利有待釋放基于2012年的經(jīng)濟(jì)形勢，結(jié)合未來的工作任務(wù)，2013年的中國仍應(yīng)堅持積極的財政政策，既要保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，又要積極防范財政風(fēng)險。2013年我國財政政策的擴(kuò)張程度應(yīng)不小于2012年，但政策著力點需轉(zhuǎn)變。財政政策應(yīng)與財稅改革有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，釋放更多財稅改革紅利。

　　財政政策選擇與財稅改革都應(yīng)在尊重市場規(guī)律的前提下進(jìn)行，應(yīng)與規(guī)范化的市場與政府關(guān)系兼容，還應(yīng)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變。財稅改革和其他改革一樣，需要有明確的路線圖和時間表。公共財政改革目標(biāo)已定，關(guān)鍵是政策落實和改革目標(biāo)不能背道而馳。公共財政改革應(yīng)在十年左右的時間內(nèi)完成，以給各種市場主體穩(wěn)定性預(yù)期。十年后，財政改革不應(yīng)該成為一個重要話題。

　　財政政策選擇應(yīng)充分尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，處理好消費(fèi)與投資的關(guān)系。消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，但沒有收入，就不可能有消費(fèi)。發(fā)展至關(guān)重要。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，房地產(chǎn)投資仍然不可或缺。有關(guān)政策的選擇要滿足人民有房住和住好一點房子的要求。

　　而且，鼓勵住房消費(fèi)也有利于積極財政政策目標(biāo)的實現(xiàn)。保障性住房建設(shè)仍要積極推進(jìn)，普通商品房供給也需同步擴(kuò)大。商品房的公共政策與保障性住房政策要做到有機(jī)協(xié)調(diào)。房地產(chǎn)調(diào)控政策自然要堅持，但需要進(jìn)一步完善有關(guān)政策，特別是力推以“擴(kuò)大住房供給”為中心的政策，從根本上改變住房市場格局，這樣穩(wěn)增長和惠民生的目標(biāo)將更容易實現(xiàn)。

　　財稅政策的選擇要合理處理好擴(kuò)大內(nèi)需與外需的關(guān)系。改革開放30多年來，出口在很大程度上支撐了中國經(jīng)濟(jì)增長。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，外需仍然不可或缺。為此，中國應(yīng)努力創(chuàng)造條件，保證外需穩(wěn)定增長。歐洲主權(quán)債券危機(jī)的影響還在發(fā)酵，但不太可能再發(fā)生“黑天鵝”式的危機(jī)；美國共和黨和民主黨理性的政治妥協(xié)決定了“財政懸崖”問題短期內(nèi)不太可能全面爆發(fā)。我們既要看到擴(kuò)大外需的一些不利條件，也要注意到其中的有利條件，在擴(kuò)大外需的同時，不放松內(nèi)需。減稅政策和稅制改革，將釋放出更多的內(nèi)需。

　　財稅政策選擇要處理好與財稅改革的關(guān)系。財稅改革應(yīng)是結(jié)構(gòu)性的，并非所有的財稅改革措施都符合積極財政政策目標(biāo)的要求。財稅改革時機(jī)的選擇相當(dāng)重要。在經(jīng)濟(jì)不確定性的環(huán)境中，與積極財政政策不一致的增稅改革就不太適宜出臺。但是，考慮到現(xiàn)實已經(jīng)出現(xiàn)了一些積極因素，加之國際金融危機(jī)已經(jīng)延續(xù)了多個年頭，2013年經(jīng)濟(jì)回暖的可能性仍然較大。只要經(jīng)濟(jì)上行，一些與加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有關(guān)的增稅改革可以考慮穩(wěn)步推進(jìn)。只要經(jīng)濟(jì)上行，財政政策轉(zhuǎn)向也不是不可行。

　　財政支出重在調(diào)結(jié)構(gòu)2013年，中國需在保持財政支出規(guī)模（公共財政支出占GDP的比重）穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財政管理，增強(qiáng)保障能力。財政支出規(guī)模應(yīng)保持基本穩(wěn)定，這既是積極財政政策實施的需要，又是更好發(fā)揮國家在調(diào)控中的作用并提升國家能力的需要。

　　優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，有利于財政支出效率的提高。人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項目經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)應(yīng)該理。中國需要加大人員經(jīng)費(fèi)比重，壓縮公用經(jīng)費(fèi)和項目經(jīng)費(fèi)，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資收入與人力資本基本相稱，形成良性循環(huán)機(jī)制。一些可有可無或干擾市場正常運(yùn)行秩序的項目支出則應(yīng)取消。

　　近年來，大量企業(yè)得到財政補(bǔ)貼，原因很多，但在任何情況下，補(bǔ)貼的成本與效益需要評估?，F(xiàn)實中，大量上市公司竟然要靠財政補(bǔ)貼才得以維持盈利狀況。對企業(yè)長期進(jìn)行補(bǔ)貼，或?qū)ζ髽I(yè)的不對稱補(bǔ)貼，最終只會保護(hù)落后，不利于市場活力的增強(qiáng)。補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)不是企業(yè)所在的行業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。補(bǔ)貼的結(jié)果應(yīng)該是企業(yè)能在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中真正贏得行業(yè)領(lǐng)頭羊地位，并擁有優(yōu)勢技術(shù)。

　　財政性教育經(jīng)費(fèi)已大幅提升，但教育服務(wù)仍不能令人民群眾滿意。義務(wù)教育階段擇校的存在令家庭負(fù)擔(dān)沉重；教育資源布局不合理，家庭附帶支出大幅增加。巨額大學(xué)教育投入，并沒有給中國帶來一所世界一流大學(xué)，可見改善空間巨大。這說明，教育不僅僅是財政投入增加問題，而且還必須尊重教育規(guī)律。否則，財政資源只會被浪費(fèi)。

　　科技投入已大幅增加，但除了在若干領(lǐng)域有突破外，中國距離創(chuàng)新型國家的要求還有很大差距?？萍纪度氲哪繕?biāo)不應(yīng)只盯在科技論文上。近年來，中國科技論文發(fā)表數(shù)量快速攀升，但被引用率低，這是錯誤引導(dǎo)的結(jié)果?？萍纪度霊?yīng)有意識地引導(dǎo)具有原創(chuàng)性的基礎(chǔ)研究，更加注重中長期科研成果和創(chuàng)新能力的提升。科研資金分配機(jī)制也要作相應(yīng)改變，競爭性資金分配與自由科研項目選擇應(yīng)有機(jī)結(jié)合，才能真正推動原創(chuàng)成果出現(xiàn)。

　　財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整還應(yīng)表現(xiàn)在改善民生公共服務(wù)支出的擴(kuò)大上。城鄉(xiāng)差距形成的重要原因之一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距。因此，擴(kuò)大在農(nóng)村的公共服務(wù)投入勢在必行，最終是促成城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。民生支出仍有待擴(kuò)大，特別是社會保障支出需要大幅增加。中國已是人口老齡化國家，無論是從改善老年人生存狀況，還是從未雨綢繆的角度出發(fā)，與老年人數(shù)量直接相關(guān)的養(yǎng)老保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出都會形成巨大的財政支出壓力。隨著老人增多和社會保障制度的健全，社會保障支出占財政支出比重必然會越來越大。社會保障制度建設(shè)應(yīng)量力而行，應(yīng)致力于有效率的永續(xù)社會保障制度建設(shè)。

　　此外，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整還應(yīng)與政府改革結(jié)合起來，要加快大部制改革，根據(jù)行政職能優(yōu)化部門組合和業(yè)務(wù)組合。

　　減稅政策與稅制改革應(yīng)有機(jī)結(jié)合2013年財政政策保持?jǐn)U張的重頭戲在減稅。中國應(yīng)采取更有效的措施，防止減稅效果被一些地方的“過頭稅”和“過頭費(fèi)”征收所抵消，防止減稅政策效果被非稅收入和政府性基金擴(kuò)張所抵消。

　　“營業(yè)稅改增值稅”（“營改增”）應(yīng)盡快按行業(yè)推向全國。增值稅比營業(yè)稅中性，不會帶來重復(fù)征稅。“營改增”既是稅制完善的需要，又具有減稅效應(yīng)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。為更好地實現(xiàn)“營改增”后各行業(yè)稅負(fù)的大體均衡，應(yīng)用5-10年的時間，大幅度降低增值稅基本稅率，從17%下調(diào)到10%左右，低稅率從13%下調(diào)到5%左右，實現(xiàn)制造業(yè)與“營改增”行業(yè)增值稅稅負(fù)的均衡。

　　為促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，消費(fèi)稅稅目稅率也應(yīng)作較大調(diào)整，主旋律應(yīng)是降低消費(fèi)稅稅負(fù)。消費(fèi)稅征收的動因之一是對富人消費(fèi)課以重稅會促進(jìn)社會公平。但消費(fèi)稅制的設(shè)計應(yīng)結(jié)合中國高檔消費(fèi)品（奢侈品）消費(fèi)的國情。中國的奢侈品消費(fèi)在很大程度上還表現(xiàn)為炫耀性消費(fèi)，遠(yuǎn)未達(dá)到作為一種生活方式的高級階段?，F(xiàn)實中，除了高收入者外，中低收入者也在消費(fèi)不同檔次的奢侈品，如在可能的條件下購買入門級奢侈品。這樣，維持消費(fèi)稅高稅負(fù)，反而逆向調(diào)節(jié)了收入分配。而且，高檔消費(fèi)品（奢侈品）是相對而言的。隨著人民收入水平的提高和生活條件的改善，高檔消費(fèi)品也會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阆M(fèi)品。一味堅持高稅率不見得合理。

　　最后，在開放條件下，高收入者比中低收入者更容易將消費(fèi)轉(zhuǎn)移到境外。這樣，調(diào)整稅目稅率，不僅可減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，將更多的消費(fèi)留在境內(nèi)，而且還有助于擴(kuò)大內(nèi)需政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　一些?？顚Ｓ玫亩愔茟?yīng)合并降低稅負(fù)。這么做一方面是稅制完善的需要，另一方面也可擴(kuò)大消費(fèi)。替代養(yǎng)路費(fèi)的消費(fèi)稅、車輛購置稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種應(yīng)合并。這些稅種都與道路建設(shè)有關(guān)，在道路建設(shè)落后、汽車數(shù)量較少的時期有并存的必要。但是，隨著路網(wǎng)的逐步健全、車輛數(shù)量的增加，道路規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯，再維持這種格局已無必要。車輛購置稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅應(yīng)融入消費(fèi)稅，并大幅度降低稅負(fù)。這樣做可以直接推動汽車消費(fèi)的增加，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

　　稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換在許多國家是一個自然過程。中國既要發(fā)揮后發(fā)國家制度模仿的優(yōu)勢，也要尊重稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)律。

　　從稅制改革目標(biāo)來看，直接稅收入的比重會提高。但這不必借助于個人所得稅稅負(fù)的進(jìn)一步提高。許多國家的個人所得稅制能以比中國低的稅率維持其在稅收收入中的主體地位，這說明，中國的個人所得稅是一個很有前途的稅種。減個稅，可以直接增加個人可支配收入，促進(jìn)消費(fèi)。

　　從國際稅收競爭的現(xiàn)實出發(fā)，中國個人所得稅稅負(fù)應(yīng)大幅度下調(diào)。個人所得稅占稅收總收入的比重目前不到7%，短期內(nèi)，個稅收入可能下降，但這種沖擊當(dāng)在可承受范圍內(nèi)。未來個人所得稅制應(yīng)邁向綜合所得稅制。在分類所得稅制下，工資薪金所得的最高邊際稅率應(yīng)大幅下降到25%，并相應(yīng)下調(diào)其他檔次稅率。勞務(wù)報酬實質(zhì)上的20%、30%和40%的三檔超額累進(jìn)稅率也應(yīng)相應(yīng)下調(diào)，最高稅率應(yīng)設(shè)定為與工資薪金所得相當(dāng)?shù)?5%.從中長期來看，個人所得稅收入必然隨著人民收入水平的提高和稅收征管條件的改善而穩(wěn)步增長。

　　房產(chǎn)稅也是直接稅的重要組成部分，但從公共政策視角來看，個人住房房產(chǎn)稅尚不具備全面開征條件，應(yīng)從征稅的目標(biāo)與征稅的公平兩方面進(jìn)行準(zhǔn)備。

　　總之，財政政策應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢變化而變化，財稅改革需充分考慮未來可能面臨的挑戰(zhàn)，按照目標(biāo)要求穩(wěn)步推進(jìn)。